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国企改革方案的新意与挑战  

2015-09-14 16:27:36|  分类: 经济发展 |  标签: |举报 |字号 订阅

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刘杉

刘杉,经济学博士、中华工商时报副总编辑、兼任南开大学国经所教授,北京工商大学经济学院教授、中国人民大学信托与基金研究所研究员、北京师范大学管理学院MBA导师,曾供职于中国人民银行深圳分行,著有《中国再平衡》,《聚焦生活中的经济学》。

导语:国企改革方案更多吸收了民意,体现了市场取向的改革意识。同时,明确根本要求是坚持和完善基本经济制度,强调国企地位对中共确保执政地位的重要性。文件有三大新意与一大挑战:国有企业将分类改革,方法多样;强调国企集团资产整体上市,股权灵活;改革国资委职能,管资本及分层管理;混合所有制谨慎推进,关键看民企对国企的信心。

一份名为22号文件的复印件周一在微信群广为流传。网传文件名称是《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》,没有密级,允许公开。国家烟草专卖局网站当日刊发文章称,9月6日,该局党组召开扩大会议,传达学习了《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》。该局学习文件与网传文件同名,可以确认22号文件应该是一个真实的国企改革方案。

该指导意见提出了国企改革的五大基本原则,并提出了相应改革目标和改革措施。

五大原则包括:一,坚持和完善基本经济制度;二,坚持社会主义市场经济改革方向;三,坚持增强活力和强化监管相结合;四,坚持党对国有企业的领导;五,坚持积极稳妥统筹推进。

改革的根本要求是坚持和完善基本经济制度,发挥国有经济主导作用,在此基础上实现混合所有制。这样的表述强调了国有企业地位的重要性,这是中共确保执政地位的经济基础。

国企改革方案体现了四大特点:

一、分类改革,方法多样

文件兑现了此前舆论对改革的期望,即将国有企业分为公益类和商业类,方案对商业类国企的改革比较宽松,股权形式多样,考核侧重于经济指标,包括资本价值、业绩指标和竞争能力。

不过由于国有企业具有资本和政治优势,在充分竞争市场,仍存在公平竞争问题。一方面国企具有体量优势,可能对民营企业带来不公平。另一方面,民营企业经营更加灵活,反过来国企要受到各种党纪约束,也导致其可能畏手畏脚。因此,建立法治经济,建立公平充分竞争市场,仍是政府要做的事情。

商业类国企改革面临的另外两个问题是,重要领域控股国企如何实行混合所有制,以及自然垄断国企能否实现有效股权多元化。前者可能问题是,民间资本不敢进入国企,担心自己成为唐僧肉。后者可能问题是,虽然股权结构多元,但由于都是国有资本,如何体现出资人权益,不让股权结构流于形式,仍需要在操作层面加以细化。

对于公益类企业的考核是个创新,即不考核利润,而是考核成本、质量、效率和能力,并且引入社会评价。这种考虑有利于国有企业提供高质量公共产品,不过如果考核不是由第三方机构提供,而是仍由国资委进行的话,考核标准可能要打折扣。因此,公益类国企的考核改革应进一步完善。

二、整体上市,股权灵活

方案强调完善现代企业制度,大力推动国有企业整体上市,特别是集团资产上市。这预示国家将大力依靠资本市场,对国有资产进行重组。

改革提出优先股和特殊股概念,这两种方式增加了国有资本的灵活性。前者可以在充分竞争的商业类国企中增加民间资本数量,以国企经营权换民间资本,从而扩大国企竞争力。后者则可以通过特殊股形式,在不绝对控股条件下,实现对企业的政策引导,这对于传媒类等既有政治要求,又需要灵活经营的企业而言,具有实际操作意义。

改革强调公司经营独立性,法无授权,政府不得干涉企业经营,这有利于提高国有企业经营效率。要求外部董事占多数的公司治理结构设计,也有利于克服内部人控制的弊病。不过中国上市公司长期实行的独立董事作用被人诟病,外部董事的遴选能否体现公众利益,而不是国资委对外部董事的利益输送,实际成为国资委代言人,仍需要有效制度安排。董事会避免一把手说了算,一人一票的制度设计值得肯定,关键问题还是董事会人员构成,是否合理有效,而不是仅仅体现国资委意志。

另外两个值得肯定的改革措施是,一个是国有企业领导人员分层分类管理,一个是建立市场薪酬分配制度。党管干部是国企原则,但分层分级管理使得领导人员使用增加了灵活性,选任制、委任制和聘任制同时使用,在确保党领导基础上,实现了人员选用市场化。而在经理层,若能实现董事会选聘和管理经理人,则能够有效保障公司治理有效实行。

国有企业一个敏感话题是薪酬问题,能否建立具有激励作用的薪酬制度,是保证国有企业提高经营效率的基础。从改革方案看,国企领导人的薪酬也考虑了任期激励,经理人则建立市场化薪酬制度,如果能够做到,有利于起到激励作用。

三、“管资本”,分层管理

改革原则强调,在让国有企业成为独立市场主体同时,会强化监管作用,确保国有资产保值增值。这意味着一方面会改善公司治理,让国有企业自主决策,另一方面也会强化国资管理职能。如果“强化监管”兑现的话,那么目前国资委管理模式要随之改革。现在是既管资本,也管人,还要管事,而在实际操作层面,对人和事的管理要大于对资本的管理。因此,如果将“强化监管”落实在保值增值上,那么国资委将向“管资本”的模式方向改革。当然,国资委不会放弃管人,而是简化干部管理范围,重点放在董事会人选安排上,而减少对经营层的人事干预。

方案强调国资管理以管资本为主,改革国资委职能,改革国有资本授权经营体制,推动国有资本优化配置,将经营性资本统一监管。

这样的管理架构强调了资本管理的分层机制,一层是国资委,设立权力清单,通过管理资本来考核管理国有企业。另一层是建立资本投资和运营公司,实际代替国资委进行资本整合和管理,从而更利于以市场方式来促进资本保值增值。这样的管理层级,也可以说是从两层结构向三层结构转化,即国资委——资本投资公司——国有企业。

这个改革若能充分发挥资本投资和运营公司作用,则能更好起到资本有效配置和管理效果,如果国资委以管资本名义直接管企业,很可能出现行政干预过度局面。因此,应尽快建立三层管理体制,避免国资委对国有企业直接管理,从而实现提高国资管理效率目的。当然,改革中也应避免国资委直接转型为公司,换汤不换药。资本管理公司应率先建立现代企业制度,达到公司治理标准。

四、混合所有制,谨慎推进

改革明确实行混合所有制,但改革方案是谨慎的,不搞拉郎配,不搞全覆盖,不设时间表,采取个性化实施方案,体现了中央谨慎态度。

混合所有制难以推进,实际存在两个主要问题。一是担心国有资产流失。国有资产如何定价,如何转让,转让给谁,不仅是技术问题,更是利益博弈问题,搞不好成为权贵集团瓜分国有资产的工具。二是担心民间资本不买账。拉郎配是政府惯用手法,如此行事,将导致民间投资实际打水漂。因此,民间资本对参股国企态度谨慎。

不过尽管有此担心,政府仍希望通过混合所有制来实现国有企业股权多样化,达到提高经营效率目的。此外,政府也希望通过转让部分国有资产,增加财政资金,填补改革缺口。可以说,政府以谨慎态度推进混合所有制,对这一改革抱有希望。但混合所有制能否成功,仍无法确定,这既要看改革能否不走样,还要看民间资本是否对国企有信心。

改革方案除了上述四个特点,还突出了外部审计监督体制,党管企业的制度安排。党组织在公司治理中确立法律定位,将在国企改革中进行实践,如何将党组织和董事会形成合理权力分配,是一个挑战。

新一轮国企改革方案更多吸收了民意,体现了市场取向的改革意识,总体上具有积极意义,市场应该有所期待。

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